明清变革：国家财政的三大转型

武汉大学 陈 锋

摘要：在明清变革的过程中，出现国家财政的三大转型。一是从银两统计制度的确立到银元规范货币的发行，其中的关键是形成了“统计银两化”的模式，并不是所谓的“白银货币化”。二是从传统的钱粮奏销到新式预算的实行，其中的关键是由传统的“量入为出”变为“量出制入”，传统奏销制度终结。三是从起运、存留的划分到中央财政与地方财政的形成，其中的关键是由传统的“地方经费”变为“地方财政”，地方财政的基本形态大致具备。

关键词：明清变革；财政转型；银两统计；奏销制度；地方财政

基金项目：国家社科基金重大招标项目《清代财政转型与国家财政治理能力研究》阶段成果。项目号：15ZDB037。

 明清时期是中国由传统社会向近代社会的转型期，在政治、经济、社会、文化各个层面都有剧烈的变化，从20世纪五六十年代开始的一度备受关注的关于资本主义萌芽问题的讨论，到持续不断的近代社会转型和中国现代化问题的探讨，倾注了几代学人的努力。明清变革当然涉及到许多方面，但由于财政既影响到国家机器的正常运转，又涉及到各阶层的利益，特别是历朝历代统治者对财政的特别重视，财政变革无疑是明清时期最为重要的变革，在变革过程中，呈现出明清财政的三大转型。

一、从银两统计制度的确立到银元规范货币的发行

在传统社会，货币不仅仅是一种流通手段和支付手段，在“理财”、“裕国”的主旨下，货币是财政的一部分，与财政的关系至为密切，往往被视作财政政策的一种手段而存在。所以，研究货币史、财政史、经济史、社会史的学者，对历史上货币的使用与变化一直比较注意。像李剑农、杨端六、汤象龙、梁方仲、傅衣凌、张家骧、彭信威、全汉昇、加藤繁、小竹文夫等老一辈中外学者，都对明代白银的流通做过或多或少的研究，已为学界熟知。可能是受弗兰克《白银资本》的影响，近年来，万明、邱永志、黄阿明等人对明代的所谓“白银货币化”多有探讨，也有论著探讨宋、金时期的白银货币化问题[①]。“白银货币化”几成近来的学术热词和明代财政变革的标志。

实际上，白银作为一种货币，由来已久，《清朝文献通考·钱币考》曾概要叙述过货币用银的沿革：“若白金之用，惟汉武之白选，王莽之银货，一见于史，而后亦渐废，固不皆以为币也。魏晋以后，金日少而昻，币始专用钱。六朝迄唐，交广之域，以金银为币，然止限于一隅。至金时，铸银名‘承安宝货’，公私同见钱用，此以银为币之始。前明中叶，令各处税粮得收纳白金，而银之用益广。我朝银钱兼权，实为上下通行之币”[②]。笔者认为，不能单纯的把货币用银作为财政变革的标志，金代铸银币并广泛使用，以及明代“银之用益广”的所谓“白银货币化”，不是问题的核心。

如果把货币形态与国家财政综合起来加以考察，明清货币变革在财政意义上的关键之点，是将银两作为国家财政收支的统一统计单位，换句话说，变革的主要标志，不是“白银货币化”，而是“统计银两化”。

如所周知，明代正统初年已经有“金花银”之征，嘉靖初年已经在流通中广泛使用白银。市场流通中广泛使用白银以及世界上的白银大量流入中国，国内市场出现白银量的累积，当然是值得注意的现象，也为明代货币制度的重构提供了契机[③]，但“统计银两化”的关键，不在于白银在市场上的流通，而在于赋税的征银和支出的用银。在这一点上，嘉、万年间的一条鞭法改革具有特殊的意义，正是万历年间赋税的普遍或主要折银征收，奠定了“统计银两化”的基础。在《万历会计录》和万历《大明会典》中，已经可以发现各项统计以银两为单位的变化。

万历年间的“统计银两化”只是一种起步，据万明的说法，在收入方面，“从十五省直田赋水平来看，以白银所表示的全国田赋总计，货币化比例占据36.57%”[④]。这种现象除了“统计银两化”在万历初年处于起始阶段外，与当时田赋本色米石的征收依然占有相当的比例有关。在盐课和关税的收入统计中，以银两为统计单位更为明显。据笔者统计的《明代万历年间江南关税（船钞）征收则例》和《明代崇祯五年江南关税（船钞）征收则例》来看[⑤]，万历年间的关税征收标准，均注明了钞（贯）、钱（文）的折银（两）标准，崇祯年间的关税征收，则全部是以银（两）统计。明代后期的钞、钱折银以及以银两为征收标准，意味着银两为国家财政统计口径的逐步实现。另一方面，在支出统计中，由米石到银两的统计变化也十分明显，如笔者统计的洪武二十年《明代文武官员俸禄标准》，全部是米（石），而《万历<明会典>载俸钞折色定例》及《明清文官俸禄比较》二表，已经反映了银（两）统计的变化以及全部以银（两）为统计单位的完成。而且，清代文官的俸银标准完全承袭自万历年间的俸禄折色银标准[⑥]。尽管万历末年和崇祯年间的全国统计数字不全，但有理由相信，“统计银两化”在明末已经基本完成[⑦]。入清以后，只是在明末的基础上加以继承和完善。

明代的货币种类主要有钞、银、钱三种，清代则主要是银、钱二种。多种货币形态的存在，在民间交换和国家财政收入、支出的过程中，必然有一种兑换或折算标准，才能使货币的功能正常化。这也是明清“统计银两化”过程中必须注意的问题。洪武八年曾经规定：“每钞一贯，准钱千文、银一两”，但整个明代，钞法、钱法混乱，折银标准混乱，成化年间“钞法不行，每钞千贯，止值银四五钱”。万历末年，“钞数百贯，不值数十文钱”。这种混乱，意味着在“统计银两化”的折算过程中，各有关阶层利益的受损[⑧]。在这一方面，清朝“银钱兼权”的制度已经比较成熟。笔者在20年前的文章《清代银钱比价的波动与对策》中已经指出过，“清廷的政策导向基本上是‘用银为本，用钱为末’，国家财政收支始终采用银两为计算单位，铜钱大多用于经济生活中的小额交易。在清初，为使铜钱‘上下流通’，也曾规定征收赋税时‘兼收银、钱’，支出俸工兵饷时‘银、钱搭放’”，所以规定了银、钱的比价，石毓符、杨端六等人认为的银、钱之间“没有固定的价值联系”是错误的。顺治元年至三年，银1两兑换铜钱700文，顺治四年至清代中期，法定的比价一直是银1两兑钱1000文，道光十年以后，在“银贵钱贱”的背景下，兑换比价有所变化，道光十年是1100文，道光二十一年是1300文，咸丰三年是2000文[⑨]。最近笔者查阅档案，发现光绪三年以后，每银1两，又改为2200文。如光绪十八年江苏巡抚董俊所奏：“光绪三年十月间，经前督抚于附奏减价案内声明，每年二、八两月查明市价数目，奏报一次，叠经循办在案。……所有光绪十八年下忙钱粮，应仍系一两折收钱二千二百文”[⑩]。

由于银两在形制上不是一种规范货币，而是一种“称量”货币，所以存在着“银色之高下，银直之轻重”等诸多问题，而且随着时间的推移，清代中期以后，银两的“平”、“色”混乱以及外国银元的大量涌入，越来越困扰清廷上下。自道光年间开始，林则徐、陶澍、魏源、郑观应等人就不断有铸造银元以代替银两的建议，直至光绪十三年，经过张之洞的反复条陈，铸造银元才提示日程，由此开辟了晚清铸造银元、规范货币、统一币制之路[11]。

二、从传统的钱粮奏销到新式预算的实行

奏销制度是财政制度的重要内容之一，在因袭借鉴唐宋制度的基础上，经过整饬规范，明清时期的传统钱粮奏销已经较为成熟，在总体上涵盖四个方面的内容：

一是奏销职能。明清时期的行政组织虽然前后有所变化，但旨规基本未变，明代设有十三个清吏司，清代设有十四个清吏司，分司职掌各省区各部门的“收支奏册”，户部则总其成。光绪末年，户部改为度支部后，将原来的“以省名司”，改为“以事名司”，将原来的山东清吏司、山西清吏司等14司，改为田赋、漕仓、税课、管榷、通阜、库藏、廉俸、军饷、制用、会计10司，田赋归之于田赋司，漕粮归之于漕粮司，关税及正杂各税归之于税课司，盐课归之于管榷司，分别奏销，然后由会计司综核，度支部审定复核。

二是奏销类项。正常的奏销[12]，是地方和有关部门向户部呈递的年度会计报告，所谓“国家经费重事，须要开报每岁收到入官租粮若干，民间税粮若干，或漕运邻境，或折收布疋钱钞货物，各该若干，及每岁官吏俸给，军士月粮等项支用若干，各另开报，庶知每岁所收及支用数目，以候经度”[13]。明清时期的奏销类项体现在收入结构上，在咸丰年间以前，主要是田赋、盐税、关税、杂税四项，这其中既有摊丁入地之后田赋银与丁银的合一，又有咸丰以后厘金、杂税杂捐的增加。体现在支出结构上，主要是军费、俸禄、河工水利三项。随着时间的推移，奏销上的变化是明显的。比较嘉庆《大清会典》与之前的正德《大明会典》、万历《大明会典》以及康、雍、乾《大清会典》，就可以发现，嘉庆年间的奏销内容已经有比较大的变化，光绪十年，户部认为，“自咸丰、同治年来，各省出入迥非乾隆年间可比”，于是，“参酌近年情势纂定，以地丁、杂赋、地租、粮折、漕折、漕项、耗羡、盐课、常税、生息等十项为常例征收，以厘金、洋税、新关税、按粮津贴等四项为新增征收，以续完、捐输、完缴、节扣等四项为本年收款。排比核列，以见一年入数。……以各省陵寝供应、交进银两、祭祀、仪宪、俸食、科场、饷乾、驿站、廪膳、赏恤、修缮、河工、采办、办漕、织造、公廉、杂支等十七项为常例开支，以勇营饷需、关局经费、洋款、还借息款等四项为新增开支，以补发旧欠、预行支给两项为补支预支，以批解在京各衙门银两一项为批解支款。排比核列，以见一年出数”[14]。这种奏销类项的区分与细致化，也为后来的新式预算打下了基础。

三是奏销簿记与格式。奏销簿记一般是指钱粮奏销册，但在编制、呈报奏销册时，明清两代都特别强调奏销册与其他赋税册籍、征收支出册籍的统筹与勘合，如宣德年间，户部令将实征文册以及“岁报税粮等项文册，查理明白，各造总册，差该吏亲赍，俱限年终到部”。景泰年间，又令将“实征并岁用总册，照旧年终造报。其岁支钱粮，年终仓库钱帛及户口总册，俱限次年八月终到部”，要求越来越细密，这就是所谓的“宣德后，事例渐宻”[15]。在康熙年间，规定“奏销兵马钱粮与奏销地丁钱粮，同时各为一疏奏销”，将两项主要的税收和主要的支出结合起来。雍正年间，又有对《赋役全书》的修订，经过这次修定，《赋役全书》也形成著名的“四柱册”样式，与原有的《奏销册》中的“四柱式”步趋一致[16]。

奏销册的“四柱”格式创立及沿袭，有比较长的历史过程。据郭道扬的研究，唐代中期出现“四柱结算法”的名目，已经有了由“三柱结算法”向“四柱结算法”的过渡迹象。到宋代，“旧管、新收、开除、实在”的四柱册名目与样式被固定下来，为明清两朝所沿用[17]。光绪《大清会典事例》有简明的记载：“奏销册，直省布政使司总数，府州县细数，皆载旧管、新收、开除、实在四柱，以凭稽核”[18]。

四是奏销程序。一般的奏销，是一年一次，类似于现在的年度会计报告，例行性、程序性明显。但也经过了变化过程。“洪武初，天下有司钱粮，按季开报，后以季报太繁，令一年一次将当年已支、见在，并下年该收、该用数目，尽行开报”[19]。由季报制改为年报制。清初一段时间，奏销并不规范，导致“入数不清”，“出数不明”，顺治八年才规定，“各省布政使司于每岁终，会计通省钱粮，分别款项，造册呈送该督抚按查核。恭缮黄册一套，抚臣会题总数，随本进呈御览。仍造清册，咨送在京各该衙门互相查考”[20]。在清代，又有奏销时限的规定，以及所谓的“月报制”、“冬估制”和“春秋拨制”的实行[21]，使传统的奏销制度趋于完善。

至清代前期，尽管传统的奏销制度已经较为完备，但晚清预算的实施，意味着传统奏销制度的终结，具有明显的近现代色彩，是传统财政转型的重要标志。笔者已经撰有《晚清财政预算的酝酿与实施》，可以参考[22]。在这里主要指明晚清预算与传统奏销的区别。一方面，晚清预算是接受西方预算思想和预算制度的产物，不但与立法、官制、财政清理等关系密切，也与人民大众对财政收入、支出的知晓有很大的关系。所谓“每岁国用，妇孺咸晓”，在预算之前，有所谓“期前监察”，在预算之后，有所谓“期后监察”，以达到“国民知租税为己用，皆乐尽义务；官吏知国用有纠察，皆不敢侵蚀”的目的[23]。而传统的奏销，只是在体制内运行，民众既没有参与权，也没有知晓权。另一方面，传统的奏销，本质上是以“量入为出”为原则[24]，新式预算是以“量出制入”为原则，并且“有预算以为会计之初，有决算以为会计之终”[25]。时人认为，“国家愈文明，则其岁出、岁入之费愈多”，传统的“量入为出”不适合新的形势，“财政之最要者，莫如预算。西哲有言，一家之预算，量入以为出，一国之预算，量出以为入”[26]。也正是在“量出制入”的原则以及时代变化的背景下，晚清的预算有了民政费、教育费、司法费、交通费、实业费、工程费等新式公共财政的支出项目。

三、从起运、存留的划分到中央财政与地方财政的形成

笔者在《清代中央财政与地方财政的调整》一文中已经指出，清代并没有严格意义上的中央财政与地方财政的分野，但有以“起运”、“存留”为标志的中央财政与地方财政的划分和调整[27]。按照乾隆《大清会典则例·户部》的解释，“州县经征钱粮运解布政司，候部拨，曰起运”；“州县经征钱粮扣留本地，支给经费，曰存留”。正德《大明会典·户部》亦称：“各处钱粮，除存留外，其起运京、边，各有定数”。所谓“起运”，即各地所征收的钱粮按一定比例起解户部及各部寺监，或听候户部协拨他省兵饷要需，作为国家经费开支之用。所谓“存留”，即各地所征收的钱粮按一定比例存留本地，作为地方经费开支之用。清代起运、存留的类项及比例划分，沿自明代，即如江苏巡抚汤斌所称：“本朝定鼎，田赋悉照万历年间则例，……顺治初年，钱粮起、存相半”，但随后即因“兵饷急迫，起解数多”[28]。所谓明代及清初“钱粮起、存相半”，只是一种大致的说法，事实上，在不同时期、不同省区，起运、存留的比例各不相同。在明代后期，已经存在存留经费的削减，甚至是“各款尽为裁减，减之又减”的情况[29]。清初平定“三藩之乱”之前，由于军费紧急、中央财政困难，不断采取削减地方经费、变存留为起运的措施，成为当时财政政策的一个重要导向。

从中央财政与地方财政的关系和本源着眼，起运与存留的类项及比例，不是区分中央财政与地方财政问题的实质。起运与存留比例的划分，是在国家财政的总体框架之下，中央的一种统一的财政划分，虽有地方经费名目，但地方既没有税目的设置和任意征收之权，也没有经费项目的自主设置和开支之权。“存留”不具备“地方财政”的性质，或许称为“地方经费”更为合适。

由明清时期传统的起运与存留比例的划分，到晚清时代中央财政与地方财政的初步形成，是一个由传统财政向近现代财政转型的历史过程，在这个过程中，有四个标志性的“界标”：第一，在历史时段上，咸丰年间厘金的开征，是地方财政的萌芽。第二，在中央与地方关系上，京饷、协饷的欠解以及对起运钱粮的截留，外销经费的大量出现，是财权下移的表现。第三，光绪年间特别是甲午战争以后，杂税杂捐的普遍化，是地方财政的定型。第四，光绪末年奏定的《清理财政章程》，宣统年间《财政说明书》的编撰和预算的完成，是中央财政与地方财政划分的制度化和法理化。

上述第一、第二个“界标”，都发生在咸丰年间，而且一直延续到清末，造成的影响是巨大的，度支部尚书载泽曾称，“我国道光以前，财权操自户部”，“咸丰以后，各省用兵大吏多自筹”，为一变，“近则时势变迁”，为又一变[30]。特别是晚清的“外销之款”明显而突出。“外销之款”，是不必上报或不必及时上报户部的款项，“外省积习，皆有外销款项，自筹自用，向不报部”[31]。外销的大量出现，意味着中央财政失控、运转不灵，领兵大员和地方督抚拥有了钱粮的处理权、支配权，从而导致了传统财政意义上的无序化和地方财政意义上的分权，为地方财政的出现和形成埋下了伏笔。正如户部在一份奏折中所说：“臣部为钱粮总汇，凡有出入，悉宜周知。咸同以来，各省军务倥偬，部拨款项往往难于立应，疆臣遂多就地筹款，以济军食，如抽厘助饷之类，因而一有缓急，彼此自相通融，协借不尽咨部。核复以其系就地自筹之款，与例支之项无碍，故部臣亦无从深问。近年库款支绌，各省皆然”[32]。曾国藩亦说：“我朝之制，一省岁入之款，报明听候部拨，疆吏亦不得专擅。自军兴以来，各省丁、漕等款，纷纷奏留供本省军需，于是户部之权日轻，疆臣之权日重”[33]。晚清的财权下移，固然与领兵大员鸱张、督抚专权有关，也是在需饷急迫、财政特别困难的情况下，清延“力筹通变”的财政政策导向使然。在这个意义上，疆臣就地筹款，地方财政初萌，是“上意”引导的结果。

从另一个意义上讲，晚清地方财政的形成，又是自下而上的催生。光绪二十年以后，各省在就地筹款的旗帜下，拥有了杂税杂捐的税收开办权；在筹办新政的旗帜下，拥有了自筹自支的财政支配权；在“用人、设局、收钱、应差”自行决定之下，拥有了财政局所的设立之权。于是，在财政收支以及财税管理上全面形成了地方财政的运作格局。

光绪后期，中央频繁的清理财政，“清理财政”成为晚清的一个热词。表明上看，清理财政是清理外销之款，将各项收入“严加查核”，摸清收入总数，但其根本的动因是整顿财政秩序，将财政大权重新归于中央，但事实上无法办到，在与地方督抚进行财权博弈之后，朝廷不得不接受既有现实。宣统二年，度支部尚书载泽约略提到，“国家、地方，厘其税项，岁入有区分之数”[34]。宣统三年，载泽在提出的几条建议中，专列“暂分国家岁入，地方岁入”一条，比较细致的论说：“中国向来入款，同为民财，同归国用，历代从未区分。……近今东西各国财政，始有中央、地方之分。……现既分国家、地方经费，则收入即不容混合，业经臣部酌议办法，通行各省，列表系说，送部核定。并于预算册内令将国家岁入、地方岁入详究性质，暂行划分。仍俟国家税、地方税章程颁布后，再行确定”[35]。于是，在《清理财政章程》、《财政说明书》以及预算案中便有了国家财政、地方财政的划分，并且有具体的国家岁出、岁入预算报告册，地方岁出、岁入预算报告册，各省文武大小衙门局所国家岁出、地方岁出预算报告册等。并初步议定了何为国家税，何为地方税的划分标准。

原刊《江汉论坛》2018年第2期，《新华文摘》2018年第10期全文转载